Responsabilité de la personne publique en cas d’inondation

 

Après les intempéries du mois d’octobre, les citoyens sinistrés s’interrogent sur leurs possibilités d’action. L’ASPN-PACA, contactée à ce sujet, fait le point sur la responsabilité juridique en matière des risques naturels, et plus précisément, d’inondations.

La loi (article L 566-1  du Code de l’environnement) donne une définition précise de ce qui doit être considéré comme une inondation : « une inondation est une submersion temporaire par l’eau de terres émergées, quelle qu’en soit l’origine ».

Pour le code de l’environnement, le risque d’inondation correspond à : «la combinaison de la probabilité de survenue d’une inondation et de ses conséquences négatives potentielles pour la santé humaine, l’environnement, les biens, dont le patrimoine culturel, et l’activité économique ».

 

La loi a prévu des mesures pour limiter les conséquences désastreuses d’une inondation :

 

I-             La Prévention

 

  • L’Expropriation (art L 561-1 Code de l’environnement):

Dans l’hypothèse d’un « risque prévisible de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine qui menace gravement des vies humaine », l’Etat ou les communes ont la possibilité d’exproprier les biens exposés à ce risque.

 

  • Plan de Prévention du Risque Inondation(art L. 562 et suivant du Code de l’environnement) :

Rôle : (art L 562-1.2 Code de l’environnement)

Délimiter les zones exposées aux risques ;

Délimiter les zones non directement exposées mais où des constructions, aménagements etc. peuvent aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions ;

Définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ;

Définir les mesures qui doivent être prises par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences.

Ce document est élaboré par l’Etat en collaboration avec les collectivités et établissements publiques.

Il vaut servitude d’utilité publique, il est donc annexé au Plan Local d’Urbanisme.

 

Le PPRI est lié au Plan de Gestion du Risque Inondation (PGRI) puisqu’il doit être compatible avec ce document.

 

  • Plan de gestion du risque inondation

Objectif (article L 566-2 Code de l’environnement) : « réduire les conséquences négatives potentielles associées aux inondations ».

Définir les objectifs de la politique de gestion des inondations à l’échelle du bassin et les décliner sous la forme de dispositions visant à atteindre ces objectifs.

Traiter l’ensemble des aspects de la gestion des inondations :

  • La prévention des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau,
  • La surveillance, la prévision et l’information sur les phénomènes d’inondation,
  • La réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation, et notamment des mesures pour le développement d’un mode durable d’occupation du sol et la maîtrise de l’urbanisation.

Il vise ainsi à développer l’intégration de la gestion du risque dans les politiques d’aménagement du territoire. (Source : ministère du développement durable)

Il est élaboré par le Préfet en collaboration avec les collectivités.

En pratique, ces plans de gestion du risque d’inondation sont en cours d’élaboration et devront être arrêtés pour le 15 décembre de cette année.

 

Toutefois, ces mesures préventives ne rencontrent pas toujours le but escompté, soit car elles ne sont pas suffisamment efficaces, soit car elles n’ont pas été appliquées (voir en ce sens notre  article « Inondations, changement climatique et urbanisation https://actualiteaspn.wordpress.com/2015/10/06/inondations-changement-climatique-et-urbanisation/), dans ces hypothèses les victimes chercheront à voir la responsabilité des personnes publiques engagées.

 

II-           La méconnaissance de la prévention : la mise en jeu de la responsabilité de la personne publique

 

A-     Les hypothèses où la responsabilité de la personne publique peut être retenue

 

Dans un certain nombre de cas, la méconnaissance des obligations des personnes publiques peut engendrer la mise en jeu de leurs responsabilités.

 

  • Ne pas avoir tenu compte du risque d’inondations dans les documents et autorisations d’urbanisme

Le pouvoir de décision des communes, se manifeste d’abord dans l’édiction des documents et autorisations d’urbanisme.

La précaution n’est pas une norme administrative autonome, elle est toutefois sous-jacente dans de nombreuses décisions (CE 25 septembre 1998, Association Greenpeace France, Lebon p. 342).

Ce qu’il faut retenir : La responsabilité de la personne publique peut être mise en cause lorsqu’elle n’a pas tenu compte de la sécurité des personnes lors de la délivrance d’autorisations d’urbanisme.

Exemples :

Responsabilité de la commune reconnue pour un permis de construire délivré sur un terrain exposé au risque d’inondation (responsabilité du Préfet également reconnue pour ne pas avoir engagé la procédure de délimitation des zones exposées au risque d’inondation) (CAA Bordeaux, 8 avr. 1993, n° 91BX00268, Desfougères ).

Responsabilité de la personne publique reconnue pour avoir autorisé un projet de construction situé à moins de 4m d’un torrent sujet à des crues violentes (CE, 29 juin 1996, n° 124932, Iogna : Gaz. Pal. 1997, 1, pan. dr. adm. p. 29).

Responsabilité d’un maire qui omet d’adopter des mesures de prévention envers l’exploitation d’un camping dont le sol était saturé d’eau à cause d’une pluviométrie intense observée durant plusieurs semaines avant l’inondation (CAA Lyon, 13 mai 1997, Balusson et Mutuelles du Mans : Juris-Data n° 1997-051051 ; Dr. adm. 1997, chron. 14, concl. Erstein ; LPA 14 nov. 1997, note Mallol, annulation de TA Grenoble, 2 juin 1994, Raymont : LPA 10 févr. 1995, note Servoin ).

 

La personne publique, afin de ne pas voir sa responsabilité engagée, doit adopter les mesures de précaution nécessaire pour prévenir les dommages issus d’une inondation (CE, 2 oct. 2002, n° 232720, Min. équip. c/ Grondin : Juris-Data n° 2002-064420 ; Rec. CE 2002, tables, p. 924 et 926 ; BJDU 2002, p. 309, concl. I. de Silva, obs. J.-Y. Bonichot ; Collectivi-tés-Intercommunalité 2003, comm. 39, note T. Célerier ; commenté par M.-F. Delhoste in Partage de responsabilité entre l’auteur et la victime au regard des principes de précaution et de prévention : RGCT 2003, p. 453, et par X. Larrouy-Castéra in Permis de construire, attention aux zones inondables ! : Mon. TP 28 févr. 2003, p. 80).

Une commune peut, également, être poursuivie pour avoir placé en zone constructible un terrain inondable  (TA Nice, 5 mai 1994, n° 90-85, Sté Valente et La Selva : BJDU juill. 1994, p. 96, concl. Caldéraro).

 

En résumé, une politique d’urbanisme doit pouvoir faire l’objet d’un recours en responsabilité. La limite de cette possibilité réside dans l’individualisation des responsables. En effet, « il appartiendra à la victime de désigner les autorités administratives responsables de cette politique tout au long de la période litigieuse » ( Jurisclasseur environnement, fasc 5000, p.60). Or, on s’en doute, l’individualisation des responsables peut, parfois, être laborieuse.

 

  • Ne pas avoir assuré le libre écoulement des flots

Si les dommages ont été aggravés ou provoqués par le  mauvais entretien d’ouvrages publics la responsabilité de la personne publique en charge de cet entretien pourra être recherchée (CE, sect., « Syndicat intercommunal de l’Huveaune » ,2 mars 1984  : Juris-Data n° 1984-041043 ; Rec. CE 1984, p. 93). En pratique, l’obstruction d’un cours d’eau n’est jamais le fait d’une seule personne, il s’agira, alors, d’établir un partage de responsabilités.

  • Ne pas avoir usé du pourvoir de police :

Le maire dispose d’un pouvoir de police en matière d’inondations, il a l’obligation d’adopter les mesures nécessaires afin de limiter les risques :

Article L 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les (…) les inondations ».

Les victimes peuvent se retourner contre la commune si elles parviennent à  prouver sa faute dans la prévention du risque inondation :

Exemple :

  • Des services municipaux qui n’avaient pas exercés leur mission de prévention (CE, 22 juin 1987, Ville Rennes c/ Cie rennaise linoléum et caoutchouc : AJDA 1988, p. 66, obs. Moreau, en l’espèce, et alors que la côte d’alerte avait été atteinte à 19 h 38, la crue survenant à 4 h, les services chargés de la lutte contre les inondations n’avaient ni déclenché l’état d’alerte ni averti les riverains les plus exposés).

 

  • Il doit exister un lien direct entre faute et dommages (CE, 28 févr. 1986, n° 42241, Cne Vernet, les délais de transmission et de répercussion de l’information avaient en l’espèce été reconnus comme anormalement longs, mais la montée des eaux avait été d’une telle rapidité – une demi-heure seulement s’étant écoulée entre les premières informations parvenues au service d’annonce des crues et l’inondation du terrain – qu’elle excluait tout lien de causalité entre cette longueur des délais et les dommages subis).

 

  • Méconnaissance de l’obligation d’information de la part de l’Etat:

L’Etat peut engager sa responsabilité dans l’hypothèse où ses services dispensent, pour la construction d’un ouvrage, des informations erronées sur la fréquence des crues d’une rivière (CE, 28 févr. 2001, n° 199953, Sté autoroutes nord et est France : Juris-Data n° 2001-061928).

 

B-     Les causes d’exonération de la personne publique

 

La faute de la victime

 

Lorsque, par exemple, la victime n’a pas entrepris les travaux nécessaires pour limiter l’action des crues sur son bien (CE, 22 avr. 1992, Assoc. syndicale irrigants vallée de la Lèze : Rec. CE 1992, tables, p. 991-992-1356).

 

La Force Majeure

 

Les caractères de la force majeure sont traditionnellement l’imprévisibilité, l’extériorité et l’irrésistibilité. Si ces trois éléments ne sont pas réunis, la Force Majeure ne peut être invoquée pour exonérer la personne publique de sa responsabilité.

Ainsi, une inondation, comparable à d’autres inondations déjà survenues et constatées, ne revêt pas le caractère de force majeure, quelle que soit sa violence (CAA Lyon 13 mai 1997, Balusson et Mutelles du Mans, préc. ; pour une avalanche, TA Grenoble 19 juin 1974, Carot c/ Commune de Tignes, Gaz. Pal. 1975, 1, 236, note F. Moderne).

 

BIBLIOGRAPHIE :

ASPN-PACA, « Outils juridiques pour la protection de l’environnement dans les documents d’urbanisme et de planification », p. 25, 29, 58, 66, 90 et suiv., 93.

Pierre Bon, « Conditions de la responsabilité de l’Etat en cas d’inondation », Recueil Dalloz 1991 p.232.

Circulaire du 13 août 2013 Relative au plan de gestion des risques d’inondation et à l’utilisation des cartes de risque pour les territoires à risque important d’inondation.

Clotilde Deffigier, « La responsabilité du fait de la délivrance du permis de construire en zone »

AJDA 2003 p.143.

Alice Fuchs-Cessot, « La responsabilité sans faute d’une commune pour défaut d’ouvrage public adapté », AJDA 2010 p.1440.

JurisClasseur Environnement et Développement durable, Fasc.  4510 : Dispositifs de prévention des risques  naturels, octobre 2014.

JurisClasseur Environnement et Développement durable, Fasc.  5000 : responsabilité en matière d’environnement, août 2014.

« Inondation », Encyclopédie des collectivités locales.

Jean-Marie Pontier, « La responsabilité du fait des risques naturels prévisibles (1) », AJDA 2012 p.1335.

Agathe Van Lang, « L’émergence d’une approche intégrée du risque d’inondation (1 ) », AJDA 2012 p.1320.

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